2022年1月6日，国务院发布《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，明确提出：“鼓励优化产业用地供应方式。支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策。”2021年12月，省政府出台《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》，从强化规划引领、提升规划管控的科学性灵活性，完善用林用地指标安排机制，创新产业项目土地利用分类管理方式等10个方面提出27项举措，保障海南自贸港产业项目落地。此外，《海南省土地资源利用和保护“十四五”规划》提出了“土地资源保障能力显著增强”的目标；《海南自由贸易港投资新政三年行动方案（2021－2023年）》明确提出:“全面加强项目要素保障。严格落实‘要素跟着项目走’机制，强化资源要素省级统筹力度，提前谋划好项目的土地、能耗、资金等要素。”

确保产业项目用地，保障和服务产业项目建设，为企业用地提供优质高效便利的服务，是优化营商环境的重要内容。国内发达城市，如深圳、上海、苏州等地，都将土地供应作为招商引资首要政策，在产业用地保障方面积极改革创新，主动吸引优质产业项目落地，取得明显成效。特别是出于对优质产业项目的激烈争夺，一线城市都竞相出高招、出大招，正在倒逼海南优化营商环境，进一步改革创新产业用地保障工作。海南自贸港作为新时代我国改革开放的前沿高地和最高形态，相较上海、深圳等大中城市拥有更多土地及后发优势，要实现投资等自由便利、优化营商环境目标，理应在产业用地方面大胆改革创新，不仅要学习国内发达城市做法，还要对标全球自由贸易港，要有超越发达城市、参与全球竞争的勇气和信心。毋庸讳言，如果不主动、不积极地在产业用地保障上下足功夫，优化营商环境也很难见实效，投资等自由便利就不可能实现。

在劳动、土地、资本、人才、技术、管理等主要生产要素中，除了土地这一“硬件”海南具备一定有利条件，其他要素海南的基础都比较差，相对来说，能够使海南做到“弯道超车”、立竿见影的，土地是可能性最大、可控性最强的一个要素。海南经济发展底子较薄，产业升级提质任务重，难度大。尽管近年来加快发展，但不可能一蹴而就。因此，用足用好土地这个抓手，创新土地管理方式，盘活城乡土地资源，为企业用地、产业落地提供真正优质便捷的服务，无疑是海南夯实发展根基、把握发展主动性的必然要求和有效举措。

任何地方、任何产业项目的落地，几乎都绕不开用地问题，涉及到国土规划、用地指标、土地性质、政府审批等方方面面。用地问题处理得好，企业投资自由便利，不仅能为当地营商环境“加分”，带来良好口碑，增强对优质产业项目的吸引力，而且能够带动资本、人才、技术等生产要素的同步加盟、共同发展，具有“一举多得”甚至牵一发而动全身的示范带动作用。

旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业是海南优先发展、重点发展的主导产业。要形成海南自贸港主导产业的独特优势、核心竞争力，务实的作法要靠超常规的政策措施，否则很难与国内发达城市竞争。以旅游业为例，一些知名的、大型的旅游项目，往往对土地要求比较高，包括土地位置、面积、价格、配套等。谁能提供更优惠的用地条件、更优质的服务，谁就能更多地吸引优质旅游项目。如：落户上海的迪斯尼乐园规划面积1.16平方公里，距离市中心28公里，有上海地铁11号线直达；落户北京的年接待游客规模达到百万人次、年收入高达数十亿元的环球影城规划面积4平方公里，距离市中心30公里，有北京地铁7号线直达。尽管土地不是决定项目落地的唯一因素，但其重要影响不能忽视和低估。在现阶段交通、配套设施、城市治理等其他条件并不占优势的情况下，海南在符合土地法规和环保要求的前提下做足做好土地这篇文章，不失为较好的差异化竞争选择。

由于历史上海南经济基础较差，产业结构不合理不完善，土地资源利用不充分，营商环境优化不到位，导致海南土地资源利用和管理“欠账”较多，存在一些问题。虽然近年来有所改善，但解决问题的力度、深度还不够，用地难、用地贵、用地乱等现象依然存在。主要问题包括以下几个方面:

海南作为我国唯一的热带岛屿省份，土地是最宝贵的自然资源。由于过去海南经济发展滞后，城市化率较低，农村土地、农业用地占比高，耕地保护红线的“硬指标”必须坚守，加之自然环境、地理环境的限制，海南可供利用的产业建设用地并不宽裕，且数量不多的建设用地房地产开发比重较大。自贸港建设启动后，建设用地需求剧增，土地供应捉襟见肘。随着海南自贸港建设进程加快，海南产业用地需求总量大与土地供给相对不足的矛盾日趋突出，普遍存在“项目等土地”现象，不少好项目往往在土地问题上“碰钉子”，一愁莫展、败下阵来。

由于过去相当长时间内实行“摊大饼”式、粗放型的扩张方式，以及划拨或协议出让国有土地使用权，导致目前海南相当数量的存量产业用地存在利用效率低、利用方式粗放、不少闲置等问题。据有关媒体报道，近年的一份闲置土地清单显示，海南闲置土地多达1000多宗，总面积超过88000亩，相当于海南2014年至2019年土地出让面积总和。大量已批用地闲置，造成土地资源浪费严重。

过去海南经济结构单一，房地产业一度是海南的支柱产业，一些市县过度依赖房地产问题较为突出。虽然海南的“房地产经济”模式已被叫停，商品住宅供地也大幅收紧，但过去相当长时间房地产业高歌猛进造成的大量用地、低效用地、囤地圈地等情况，一定程度上挤压了今天海南重点产业发展的用地空间。而公开的“招拍挂”信息显示，目前获得海南的产业用地指标的产业还是制造业、商贸业、金融业、仓储业等居多，其他符合发展方向的产业获得用地指标仍然较少；由于各产业和行业之间土地资源配置不平衡，传统的工业用地占比过高，而新兴产业的土地供需矛盾突出，产业结构和用地结构配置不合理，亟需深化产业用地市场化配置；海南新兴重点产业、绿色低碳产业在项目引入力度上仍然不够、在产业集约度上依然不高。

目前，根据省政府规定，省级六类产业园区、市县非省级六类产业园区普遍实施产业用地项目准入制度，对项目的规模、产值、税收、行业属性等都有最低标准。而近两年随着自贸港建设的推进，来海南投资企业数量快速增长，产业园区、市县在土地资源有限的情况下，实际上往往采取“就高不就低”的原则设置指标门槛，导致现在基本用地指标都显著高于最低标准，有的甚至接近发达城市设置的相关标准，对于一些有长远社会效益、培育期较长的健康、教育、文旅等产业吸引力不足。虽然这一政策短期内提高了土地利用效率，促进了土地集约利用，但也存在着重眼前轻长远、脱离实际、灵活性不足、“一刀切”等问题，将很多符合产业政策的、有强烈发展意愿的、有巨大增长潜力的企业和具有长远社会效益、培育期较长的特殊产业挡在了自贸港建设的门外。

产业用地贵。土地虽是最宝贵的自然资源，但不意味着一定要“贵卖”。相比一次性的出让收入，通过适当降低价格吸引好的产业项目，产生持续的、更高的收入和更好的经济社会效益,应是更好的结果。这是经过多年改革开放实践验证的，而且也是很多城市在努力的方向。因此，产业用地不争“贵”，争的是后续综合收入的绵绵不绝、“长期主义”。与其他省市相比，目前海南还是存在产业用地贵问题。以近两年几块土地挂牌价格为例：1）海南三亚，2021年6月，工业用地，地块编号为SY2021-14，容积率大于或等于0.7并且小于或等于1.05，起始价74.43万元/亩；2)海南海口，2020年10月，工业用地，地块编号为B0625-2，容积率大于或等于1，起始价47.25万元/亩；3）福建省厦门市，2021年4月，工业用地，地块编号为T2021G01-G，容积率2.0-3.0，起始价每亩27.93万元/亩。如上，同期同类的土地，海南海口、三亚的起始价都比福建省厦门市的贵，最贵的将近达到厦门土地价格的3倍，而且，上述比较地块中，厦门地块的容积率还是最高的。另从历史上全国106个主要城市工业用地价格看，也存在三亚、海口高于昆明、珠海、苏州、青岛 、济南、重庆、合肥等城市的情况。

海南有的地方产业用地价格在一定程度上还存在“两个极端”：要么“一刀切”，要么价格乱。虽然2021年12月13日省人民政府颁布的《关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见》第五条提出了完善地价体系，进一步降低产业用地成本，经行业主管部门明确的旅游产业、互联网产业、医疗健康产业、现代金融服务业、高新技术产业、教育产业、文化体育产业、热带特色高效农业等产业项目，其基准地价可按现行基准地价成果中《产业项目用地基准地价调整系数表》确定。意见针对降低产业用地成本以及要么用地价格乱、要么一刀切的问题，提出了解决方案，并一定程度解决了用地价格依据不清的问题。但是，意见刚出台不久，实际操作、实施成效还待观察、评估和优化。

海南当前的产业用地管理存在着多头审批、重复审查、交叉审查、流程复杂等问题，管理协同不够，管理效率不高。例如，就产业用地的获取而言，整个流程从土地规划、用地年度计划、确定出让地块、设定产业准入条件、用地预审、确定出让方案到最终土地出让，整个过程涉及到自然资源、规划、产业主管、环保，乃至工业和信息、农业农村、财税等诸多政府管理部门，以及市县分管负责人、“一把手”，相关部门和人员信息共享不足、沟通机制不畅，存在推诿扯皮现象。即便是企业自有土地，项目要落地所涉及的审批也十分繁琐。企业为了利用土地，往往要费尽周折。

（七）政府服务意识需要增加，服务能力需要提升

海南大力推进营商环境优化，一再强调政府要为企业提供优质便利服务，进步不小，但不少企业仍然获得感不强，特别在产业用地上“办事难”现象依然存在。有的地方政府对企业项目申报和用地需求不积极、不主动；有的政府部门以没有用地指标为由拒绝供地，有的以没有政策支持为由推脱审批，还有的要等领导发话才肯出具意见；还有地方对相关土地进行规划调整时，未告知相关土地权利人，极易引发纠纷和诉讼风险。政府上门服务更是非常罕见，企业四处奔走、多方寻求支持帮助是常态。不少企业反映，政府在用地审批服务上不支持、不配合，很多时候成为项目落地的“卡脖子”环节。

对于如何进一步落实海南产业用地保障、加强自贸港产业赋能，本人提出以下十条建议：

土地是区域和产业发展的基础和命脉，也是企业投资兴业极为关键的基本要素。海南自贸港建设需要吸引大量市场主体带着多种多样的符合产业政策的项目参与进来，聚沙成塔，共同成就。建议海南更加重视产业用地保障工作，将用地保障和服务提升到事关海南产业兴衰、自贸港建设成败、经济发展根本的高度，对照、赶超国内发达城市做法，对标、学习全球自由贸易港的惯例，增强危机感、紧迫感，想企业之所想、急企业之所急，进一步转变政府职能，提高服务质量，将产业用地保障工作落实到位。

海南省自然资源和规划厅、海南省发展和改革委员会等部门于2021年9月27日联合发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的实施意见》（琼自然资规〔2021〕11号），对保障和规范产业发展用地提出很好的指导意见，明确要求：“以国土空间规划引领农村产业布局，探索规划‘留白’机制。对暂不能确定具体位置和范围的农村休闲观光旅游、农产品初加工等项目用地，在不突破规划指标规模的前提下安排不超过5%的建设用地机动指标，暂不明确规划用地性质，待具体项目落实后再落到地块”，这在一定程度上实现“土地等项目”的要求。但目前各市县在实施过程中普遍工作不到位，规划引领产业保障用地工作还未真正落地，亟需认真加以改进。

《海南自贸港建设总体方案》授权海南依法合规对全省耕地、永久基本农田、林地、建设用地布局调整进行审批并纳入海南省和市县国土空间规划，推进城乡及垦区一体化协调发展和小城镇建设用地新模式，推进农垦土地资产化，以及建立集约节约用地制度、评价标准以及存量建设用地盘活处置政策体系。建议海南用足用好中央授权，对总体方案的原则性规定，以更具操作性的规章、实施条例、细则等方式加以分解细化，因地制宜，因时制宜，因事制宜，变总体方案为一个个具体细分方案，明确操作标准、程序和细节，真正将政策和授权用足用活用好，进一步加快推进产业用地供应和管理制度改革创新，完善产业用地政策，深化产业用地市场化配置改革，包括建立市场交易平台、完善地价评估标准和基准地价体系等，破解产业用地难题，筑巢引凤，助力产业发展。

对先期一些可能与实际脱节并过于僵化的土地管理制度、方式、措施或相关指标进行优化。对于一些试行的规定，特别是其自身有修订期限要求的规定，及时对执行情况、实施效果、存在问题等进行跟踪调查和分析评估，并优化、完善、更新，通过完善制度规定破解产业用地难题。

例如，为破除土地利用粗放低效的瓶颈问题，推进国土资源管理走进高质量高效益发展，2018年1月10日，海南出台了被称为史上“最严格”的土地管理政策——《海南省政府关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出了建立土地出让的控制标准，首次将投资、产出和税收纳入土地出让的前置条件，并于2018年8月6日相应配套出台了《海南省建设用地出让控制指标（试行）》（以下简称《试行指标》）。《试行指标》出台至今已三年多，按《试行指标》第十三条规定：“本控制指标根据社会经济发展、技术进步、节约集约用地要求和标准实施情况适时修订，原则上每两至三年修订一次。”表明其已到了评估修订的期限。建议根据实施情况，按《意见》和《试行指标》的要求及时评估相关规定的协调性、实效性、适时性、可操作性，并相应优化、完善。修订时，对于一些特殊的产业，如医疗、健康、教育、文旅等，应考虑其长远社会效益等特殊情况，结合本地实际综合评估后优化、完善。

一是采取综合措施，打出组合拳，增加可供应土地数量，扩大产业用地空间，为到海南投资的项目尤其是重点项目、重大项目给予用地保障。二是是修编规划，加快收储，加强配套基础设施建设。三是坚定推进农村土地改革，加大用地供应。当前，农村集体经营性建设用地更多是由地方政府主导，农村集体土地如果没有被征收国有，就不能转让或抵押融资，极大限制了集体建设用地产出水平，且农村经营性建设用地的入市会冲击地方垄断土地供应的局面，导致地方政府积极性不高。文昌市自2015年以来，先后推进农村集体经营性建设用地入市、农村土地征收和农村宅基地（简称“三块地”）制度改革，开创农村“三块地”改革的海南模式。《中华人民共和国海南自由贸易港法》明确提出：“国务院可以根据海南自由贸易港建设的需要，授权海南省人民政府审批由国务院审批的农用地转为建设用地和土地征收事项。”海南应充分利用法律的授权，总结推广文昌农村土地制度改革三项试点经验，在全省深入推进要素市场化配置建设，统筹推进农村“三块地”制度改革，加快建立城乡统一的建设用地市场，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平、不分所有制“同地同权同价”，加大土地供应。四是用好农业、田园综合体、共享农庄等配套产业建设用地政策，千方百计增加产业用地，促进相关产业发展。

近年来，随着海南全省“多规合一”改革的纵深推进和生态红线的划定，单纯依靠加大土地供应的外延型发展模式已难以为继。加快转变土地利用方式，切实提高土地利用效率，对海南而言变得更加迫切。建议进一步优化土地利用结构和空间布局，盘活存量土地，加快处置闲置土地，大幅度提高土地资源的集约化利用水平和综合利用效益。对土地闲置的原因进行摸底调查，因导致土地闲置的原因比较复杂，除项目不足外，还包括城市规划调整、用地手续不完善、地块不完整、基础设施不配套、权属不清、企业经营困难等。对此，建议在尊重历史、依法合规的基础上，分类施策，妥善处理，包括协调推动项目加快落地、有偿收回或强制收回等。对于低效利用的土地，要细化完善认定标准，鼓励通过依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退出清。同时，还要考虑合理控制存量土地的盘活成本，用创新激励的手段引导存量土地盘活，降低再开发成本。

推行“阳光规划”工程，实施城乡规划公开和产业政策公开，通过多形式、多途径扩大公众、企业的参与度，更大范围地汇集全社会的智慧和力量，把公众、企业对城乡规划的知情权、建议权、财产维护权以及重点产业用地保障权落到实处，使城乡规划及产业供地用地依据更加充分，决策更加科学，同时也有利于公众、企业更加方便有效地监督城乡规划及产业供地用地的实施，维护正当权益，加大合法产业用地保障力度，从而最终促进自贸港的产业升级和发展。2021年4月21日省人民政府办公厅发布了《关于加强国土空间规划监督管理的若干意见》，将在三亚市开展“阳光规划”试点，落实规划报告和社会监督制度。建议进一步推行推广“阳光规划”，扩大试点城市，扩大公开内容和范围，或在试点周年时总结经验，并在全省推开。

海南不同市区县、乡镇，经济发展程度、土地资源禀赋、基础设施水平、历史遗留问题等情况各不相同，在土地管理制度、产业项目引入上应该尊重历史、切合实际，因地制宜，因企制宜，因时制宜，因事制宜，在依法合规前提下增强政策灵活性，实行产业用地差别化供地模式，尤其在一些量化指标的制定上，比如涉及“标准地”的指标等，应避免机械、教条、“一刀切”式管理，对重点导入项目，医疗、教育等带有公共服务属性的项目尽可能给予优惠，防止错失产业项目，贻误发展时机。同时，建议对企业、项目的评价和筛选更加全面、合理，重视并充分利用本土企业、上市公司、市场化企业的资源和优势。

旅游业是海南自贸港头号主导产业。而当前海南不少涉林旅游景区受到现行生态保护红线和林地使用规则约束，存在旅游产品无法升级，甚至基本旅游配套设施都难以报建实施的情况。根据《海南热带雨林国家公园特许经营管理办法》、《海南热带雨林国家公园特许经营目录》，一般控制区内可开展服务设施、销售商品、租赁服务、住宿餐饮、文体活动、生态体验和度假康养、科普教育、旅游运输和标识等类别经营服务活动，这在保护生态基础上，为热带雨林国家公园旅游资源开发利用提供了依据。而对于不构成国家公园且未被划入核心控制区的涉林景区，即便其生态保护级别要低于国家公园，但由于并无特许经营目录，按照现行生态保护红线和林地使用规定，仍难以实施必要的旅游产品及设施升级，严重挫伤了涉林旅游企业的积极性，影响了海南旅游产业的发展。因此，对于此类非国家公园涉林旅游项目，应坚持实事求是，尊重历史和现状，参照热带雨林国家公园一般控制区的特许经营范围，在做好生态保护基础上，尽快明确产业发展细则，制定许可目录，保证必要的旅游产品升级。在相关细则出台前，建议采取一事一议的方式，以不高于国家公园一般控制区的保护标准，给予此类涉林旅游企业发展空间，推进优质旅游项目尽快落地，为海南自由贸易港产业赋能添砖加瓦。

建议涉及产业用地管理的政府相关部门，包括国土规划部门、环保部门、产业主管部门、项目建设管理部门等，建立联合工作组或联席会议制度，在土地规划修改、用地指标保障、节约集约用地、用地报批、批后监管、项目落地及重点项目用地直供等方面建立联合协调工作机制，关切企业及投资需求，保障其合法权益，及时研究解决相关问题；推行“签约即拿地”、“拿地即开工”双向承诺；设立用地审批一站式服务窗口，用地审批手续能够合并的进行合并，能够简化的进行简化，尽可能做到“只进一扇门，办好所有事”，避免“多头跑”现象，切实打通土地审批“最后一公里”，为企业提供便利高效服务。

努力营造一流营商环境，为企业发展铺路架桥，是政府推动发展、转变职能的必然要求。企业用地涉及到的问题繁多且复杂，审批流程繁琐，企业“跑断腿”也不一定能解决问题。为此，建议市县政府主动深入园区、企业、重点项目走访调研，精准对接，靠前指导，主动服务，听取涉企政策、规划的意见和建议，确保政策措施更接地气，尽量为企业提供一对一政策解读，落实重点项目用地保障责任制，变“企业找政府”为“政府送服务”，切实帮助企业解决项目落地过程包括用地问题在内的堵点、难题。